西昌市梯次解除乡镇全员核酸检测临时管控

3 See Hans Kelsoen, What is justice? University of California Press, p266.4 同前注1凯尔森书，第290页。

传统的行政法学仅仅着眼于行政过程的最终结果（行政行为），切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察行政活动。[57]同前注[38]，藤田宙靖书，第20页。

[10]行政行为是个行政法学的学术概念，而非法定概念，在实践中具有各种不同的含义。但在现实中，直接相对人以外的具有利害关系的人较多，例如，在核电站设置许可时的附近居民、认可公共收费时的使用者等，行政法学有必要对于这些人的利害进行法学的考察。[62]由此可见，行政行为只是行政主体进行行政活动的行为形式之一，行政法学理论在注重行政行为的同时，也应当对行政行为之外的各种行为形式加以全面的考察。[10][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。在行政过程中行政行为并非单独地被使用，现实的行政活动是由一系列相互关联的行为形式组成的，各种行为形式在行政活动中呈现为一个前后连续的动态过程。

作为行政过程的原理，一般应当运用合理的意思决定论、正义论、权利论等。[51]参见[日]山村恒年：《现代行政遇程論の諸閣题（一）》，《自治研究》1983年第58卷第9号。有时由于不能廓清行政判决的效力边界，还会对民事争议的处理造成障碍，导致问题进一步复杂化。

在能动与克制之间，需要司法者充分运用其经验和智慧，精准的判断、拿捏，恰当地选择裁判方式，这无疑对司法者的素质提出更高要求，需要我们予以正视和解决。五、余论前文旨在从宏观上勾勒出一幅在法律规则之内实现行政争议实质性解决的图景。如果案件尚未达到可裁判程度，法院只能判命行政机关遵照其法律见解对于原告作出相应决定。1．司法审查以被诉行政行为为中心而忽略原告的诉讼请求、诉讼目的和行为。

与二者出现冲突时，纠纷解决目的应有所避让。[6]钱弘道、吴亮：纠纷解决与权力监督的平衡—解读行政诉讼法上的纠纷解决目的，载《现代法学》2008年第5期。

笔者认为，总体而言，通过行政诉讼的有效运作，三重目的的实现可以协调统一、并行不悖。我们不妨转换一下思路，在允许的情况下将争讼行政法律关系作为审查对象，不仅审查行政行为与法律的关系，还审查行政机关与行政相对人之间的关系，并借助法律关系的分析，确定当事人的诉讼地位、诉讼利益、诉讼标的和救济手段，从而在更高的层面上维护客观行政法律秩序。[19]当行政机关的裁量缩减为零时，司法权深入行政法律关系的障碍亦得以消解。如此一来，可以避免司法权介入行政关系的问题，有效消解了纠纷解决与权力监督之间的张力。

关于重作判决的适用，应区分被撤销行政行为的性质。行政案件申诉上访问题，事关国家和社会的和谐稳定，事关党和政府的形象与执政基础，事关法律尊严和司法权威，事关行政审判的前途和命运，需要认真面对，切实解决。如此，既可以及时终结诉讼实现诉讼经济，又可以使当事人间的法律关系得以确定实现纠纷的彻底化解。行政诉讼在纠纷化解方面先天不足，而在坚持规则之治的前提下实现行政争议的实质解决尤难。

[10]法院此举并非有意偏袒行政机关，而是由于合理性问题的判断缺少标准，难以把握，而且合理性的评判容易受到超出合法性审查范围的诘难。需要指出的是，上述4类因素在司法审查中全面考量、精准拿捏，恰如其分而又巧妙地确定处于争讼状态的法律关系，从而实现纠纷化解与监督行政、权利救济的和谐统一。

[1]长期以来，关于行政诉讼目的、功能的讨论，主要围绕救济权利、监督行政、保证案件审理等关键词展开，[2]强调行政诉讼作为一种权力监督机制的特性，而一定程度上忽略了其纠纷解决功能。因为于依法行政原则下，行政系对法律的执行，其本身即具有分配社会资源、调整利益冲突的功能，可单方依法解决社会纷争，行政诉讼制度设置之目的只要确保行政活动之适法性即可。

[18]2.被诉行政行为的类型、特点。[4]坚持行政诉讼合法性审查的形式下，活跃着追求行政争议实质解决的探索与尝试。[20]杨建顺：行政诉讼的类型与我国行政诉讼制度改革的视角，载《河南政法管理学院学报》2005年第4期。对于羁束行政行为，由于法律没有为行政机关留下选择余地，司法审查中对相关行政法律关系作为判断和确定，一般不存在司法权侵越行政权的问题。[25]因此，对于不宜在判决主文中载明的关于争讼法律关系的判断或查明的相关法律事实，可以在裁判理由中明确指出，从而增强判决对于当事人的指引作用，使其（尤其是被告）作出恰当的后续行为。行政争议的实质解决系对纠纷解决目的的贯彻与实现。

但变更判决的适用范围仅限于被诉行政处罚显失公正的情形。这些因素只是引导司法权深入争讼法律关系之中，这些指标难以量化，但有参考的分量。

参见马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第67-68页。三是强化当事人和解协议合法性及其执行情况的监督，避免侵害当事人、第三人合法权益或公共利益。

此外，由于相关法律对于选择民事或行政救济途径规定不明确，民事审判庭与行政审判庭对于诉讼程序选择等问题存在不同认识，又没有内部程序规则，导致一些案件审理时出现互相推诿、互相等待的情形，不仅增加了当事人的诉累，也不利于纠纷的有效化解。纠纷解决体现了司法权的一般特性，而权力监督和权利救济则体现行政诉讼的特性。

司法实践中容易造成司法审查的简单化、形式化，司法审查对象与当事人的诉求或目的脱离的现象，裁判结果如隔靴搔痒，裁判的正义与当事人追求的正义存在隔阂，消弱了纠纷化解功能。[25]借鉴民事诉讼法上的争点效和争点排除理论，基本判决理由应同时具备以下条件：（一）为论证行政行为合法性的决定性因素。同时，因机械坚守不干预行政的界限以及由此造成审查程度的有限性，判决内容往往刻意回避争讼法律关系的认定，造成争议解决的不彻底性。行政争议实质性解决的关键在于，通过司法审查权的行使最大限度地将处于争议状态的法律关系终局性地予以确定，定分止争。

一些案件中原告的行为是否合法与行政行为的合法性具有一定的依存关系，原告以行政机关认定的事实错误为理由提起的行政诉讼中，事实争议成为案件焦点，只有对行政相对人的行为进行审查，才能确定行政行为的合法性，才能真正解决双方之间的争议。[14]章剑生：论利益衡量方式在行政诉讼确认判决中的适用，载《法学》2004年第6期。

（二）经过当事人充分举证、质证和辩论。相关民事争议的消解对于行政争议的最终解决甚为关键。

这种制度设计，在高权行政和撤销之诉占绝大部分的情况下尚能有效运作，但随着行政行为调整的社会领域不断拓展，行政行为的类型不断增加，尤其是给付行政、服务型政府的兴起，行政相对人的诉求更加多样，使这种以合法性审查为核心的司法模式在纠纷化解方面的不足日益凸显。以被诉行政行为合法性审查为核心的司法模式中，往往忽略了民事法律关系的处理，甚至不予理会，如此，自然难以实现行政争议的妥善实质解决。

（三）法院进行了实质审查并做出司法上的判断。通说认为，纠纷解决与权利救济、权力监督构成了我国行政诉讼的三重目的。(3)增加禁止判决和补正判决。[27]此种柔性监督方式具有更易被行政机关接受的优势，裁判中不宜表述的关于争讼法律关系和事实的审判意见可以在司法建议中明确。

在行政法律关系中，行政主体和相对人的权利义务关系是相反相成的，只审查被诉行政行为，而忽视行政相对人的行为，则难以全面确定行政法律关系。因此，司法审查不能普遍的确定行政法律关系，一般情形下司法审查还应遵循合法性审查的一般规律。

适用该机制时应注意三个问题：一是真正尊重当事人尤其是原告的意愿，不得胁迫或压制协调。4．事实问题还是法律问题。

建议行政机关作出相应的行政行为，及时确定行政法律关系。[26]4．发挥司法建议的柔性监督功能。